PPP經(jīng)過4年的發(fā)展熱潮，目前處于低谷期，今后PPP將何去何從？業(yè)內(nèi)人士頗為關(guān)注。下面進(jìn)行簡要分析。
一、2017年下半年~2018年上半年P(guān)PP回顧
從2014年開始，我國PPP項(xiàng)目進(jìn)入野蠻發(fā)展時(shí)期，出現(xiàn)了項(xiàng)目數(shù)量井噴、魚龍混雜的場面。2017年下半年~2018年上半年，財(cái)政部為防范PPP風(fēng)險(xiǎn)，著力推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，重點(diǎn)開展了以下工作：
一是規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理；
二是規(guī)范國有金融企業(yè)投融資行為；
三是守住財(cái)政承受能力“10%紅線”；
四是完善配套制度；
五是加強(qiáng)示范引領(lǐng)。
總體上看，2017年是PPP規(guī)范年，清理年。PPP項(xiàng)目集中清理工作開展時(shí)期，適逢金融領(lǐng)域的去杠桿、去通道、打破剛兌等防風(fēng)險(xiǎn)、降成本工作也正在強(qiáng)力推進(jìn)，項(xiàng)目清理和資金整頓兩種因素疊加，一時(shí)間市場噤若寒蟬，PPP項(xiàng)目一改熱火朝天的虛假繁榮，進(jìn)入門可羅雀的寒冬，金融機(jī)構(gòu)紛紛停止對PPP項(xiàng)目的授信，站在政策窗口觀望，由此造成PPP行業(yè)普遍遇冷，融資頻頻受限，各方參與PPP項(xiàng)目熱情明顯降低。
但此階段PPP依然在寒流中發(fā)展，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：
1、PPP項(xiàng)目的合規(guī)性要求較以往提高，但入庫之門仍然暢通。除了債券外，目前PPP模式仍然是最合規(guī)、投資人最認(rèn)可的融資模式之一；
2、PPP項(xiàng)目的整改與推進(jìn)并存，管理庫凈增加631個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額過萬億，表明規(guī)范的推進(jìn)PPP仍然是PPP發(fā)展的主旋律；
3、環(huán)衛(wèi)類PPP項(xiàng)目大熱，成為PPP新增項(xiàng)目主力。2017年底，中央環(huán)保督察組開展了第一輪環(huán)保督查，催生了大批PPP項(xiàng)目，如污水、垃圾處理、水環(huán)境綜合治理等，占據(jù)了新增PPP項(xiàng)目的30%。
二、2018年上半年P(guān)PP新動(dòng)向
隨著我國經(jīng)濟(jì)增速下滑，PPP的作用仍會(huì)受到重視，具有一定上升空間。當(dāng)前，有跡象表明，PPP政策層面已開始回暖。
（一）國家政策依然支持和推動(dòng)PPP相關(guān)工作
1、2018年3月，文化旅游部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，明確了在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式，率先為PPP的寒冬帶來一絲春風(fēng)。
2、2018年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》提出，創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。
3、2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃》將PPP條例列入立法工作計(jì)劃。PPP條例被中央督促，大概率將于年底出臺(tái)，有望確立PPP市場復(fù)蘇甚至反轉(zhuǎn)。
4、2018年8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》明確提出，年底前制定出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例。
5、2018年9月，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(ppp)工作的實(shí)施意見(征求意見稿)》。本次征求意見稿明確了PPP的邊界，為防止PPP被異化、泛化提供依據(jù)。也從政策上再次對PPP模式給予肯定和支持，這對于經(jīng)歷大半年冰凍期的PPP行業(yè)無疑傳遞利好信號(hào)。特別是本次征求意見稿明確了PPP不屬于隱形負(fù)債，將打消金融機(jī)構(gòu)、投資人的顧慮。
6、2018年9月，財(cái)政部PPP中心主任焦小平在接受鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)采訪時(shí)，明確表示2018年內(nèi)出臺(tái)《PPP條例》，這將是PPP最重要的法律之一，有利于增強(qiáng)PPP各方參與者的信心。
7、目前，相關(guān)部門已開始修訂《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。特別是修訂后的財(cái)政承受能力論證指引，將引進(jìn)政府基金，變相打破10%紅線，為PPP拓展一定的發(fā)展空間。修訂后的文件有望于2018年四季度發(fā)布。
（二）2018年上半年有關(guān)PPP比較大的幾個(gè)風(fēng)向標(biāo)事件
1、內(nèi)蒙、新疆等一些地方停工的PPP項(xiàng)目開始部分復(fù)工。
2、部分省市仍在再持續(xù)推進(jìn)PPP工作。
2018年8月，四川財(cái)政廳財(cái)政廳發(fā)布《四川省級(jí)財(cái)政支持PPP綜合補(bǔ)助資金管理辦法（草案）》征求意見；
2018年9月，江蘇、山東、陜西、貴州等均發(fā)布了PPP入庫或示范項(xiàng)目名單，或進(jìn)行PPP項(xiàng)目推介工作。
3、國家不斷加大保險(xiǎn)資金、中國PPP基金參與PPP項(xiàng)目股權(quán)投資力度。
目前，中國PPP基金已決策審批在川投資9個(gè)項(xiàng)目，擬投資近70億元。中國PPP基金，又稱中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由財(cái)政部聯(lián)合國內(nèi)10家大型金融、投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立，作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目投資，注冊資本金達(dá)1800億元。中國PPP基金對PPP的推動(dòng)，具有明顯導(dǎo)向型。
4、PPP咨詢行業(yè)依然比較活躍。
2018年9月，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布了《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<工程咨詢單位資信評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)>的通知》，105家咨詢單位獲得PPP專項(xiàng)工程咨詢甲級(jí)資信公示（包括晨越建管集團(tuán)）。
隨后，發(fā)改委PPP甲級(jí)企業(yè)名單發(fā)布，71家機(jī)構(gòu)躋身雙庫行列。
濟(jì)邦、大岳、中咨等重量級(jí)PPP咨詢單位多次舉行論壇，探討PPP發(fā)展之路，為國家決策層提供決策依據(jù)。
毫無疑問，以上事件傳遞出十分積極的信號(hào)，為PPP利好消息。
（三）PPP發(fā)展不利因素
1、控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融去杠桿是近期PPP項(xiàng)目監(jiān)管政策和融資監(jiān)管政策頻出的主要原因，這兩項(xiàng)任務(wù)在短期內(nèi)不可能改變，因此PPP數(shù)量和規(guī)模發(fā)展依然不容樂觀。
2、今后一段時(shí)間10%的財(cái)政承受紅線依然會(huì)限制PPP快速發(fā)展。2018年5月，財(cái)政部發(fā)布的《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線，嚴(yán)控財(cái)政承受能力10%的紅線。
三、對未來PPP發(fā)展基本判斷
（一）PPP在未來一年，有望逐步回暖
理由如下：
1、PPP與其說是一種融資模式，更不如說是政府管理方式的轉(zhuǎn)變
國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域推廣PPP，原因在于PPP是一種新型的公共服務(wù)供給機(jī)制，它的終極目標(biāo)是改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，改變政府管理服務(wù)方式，可以說PPP是國家的一項(xiàng)大政方針。因此合規(guī)PPP是被認(rèn)可的投融資方式，無需置疑其未來的正常推進(jìn)。
事實(shí)上，2017年末以來，一方面PPP監(jiān)管整體趨嚴(yán)，對PPP規(guī)范度的要求不斷提升;但另一方面，新項(xiàng)目仍在加快入庫，生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等項(xiàng)目增長較快，結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。
2、借基建東風(fēng)，PPP依然有發(fā)展機(jī)會(huì)
在防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿大原則下，基建有望再度成為我國今后一段時(shí)期穩(wěn)增長的主要工具，2019年投資項(xiàng)目批復(fù)有望提速。目前政策并非全面寬松，未來基建很大機(jī)會(huì)是重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)領(lǐng)域政策發(fā)力，其中中西部基建是政策確定性相對較高的區(qū)域。而PPP作為基建項(xiàng)目的重要模式，有望分一杯羹。
3、前期清庫對PPP是挑戰(zhàn)，也是機(jī)會(huì)
大量僵尸項(xiàng)目和違規(guī)項(xiàng)目的清理出庫，將為合規(guī)PPP項(xiàng)目留出政府支付能力的空間，利好PPP。據(jù)了解，大部分市區(qū)縣通過對未簽訂合同、或簽訂活動(dòng)未開工的項(xiàng)目進(jìn)行清理，均釋放出部分財(cái)政承受能力空間。
根據(jù)濟(jì)邦咨詢的研究，PPP有望在2019年下半年進(jìn)入復(fù)蘇期。
（二）PPP咨詢將步入高質(zhì)量階段
前幾年P(guān)PP野蠻生長，催生了大量PPP咨詢機(jī)構(gòu)，稂莠不齊。未來PPP項(xiàng)目數(shù)量縮減在所難免，PPP咨詢機(jī)構(gòu)將進(jìn)入大浪淘沙階段，數(shù)量減少、咨詢服務(wù)能力提高、收費(fèi)水平提高可以預(yù)見。
目前，政府付費(fèi)類項(xiàng)目將難以入庫，需要整合項(xiàng)目多種資源，挖掘項(xiàng)目經(jīng)營潛力，減少政府財(cái)政承受能力。同時(shí)，政府需要對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期的跟蹤評價(jià)，全過程服務(wù)，這都需要咨詢機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的綜合服務(wù)能力，特別是具有全過程工程咨詢能力。
（三）目前PPP項(xiàng)目依然有諸多營銷機(jī)會(huì)
1、環(huán)衛(wèi)類項(xiàng)目機(jī)會(huì)較大
我國環(huán)保項(xiàng)目潛力很大，目前新增PPP項(xiàng)目中，環(huán)保類項(xiàng)目占比達(dá)到了30%。第二輪環(huán)保督查已于8月20日啟動(dòng)強(qiáng)化督查，勢必將產(chǎn)生第二波環(huán)保項(xiàng)目熱潮。此外，水污染治理和防治、土壤污染防治以及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)等會(huì)持續(xù)成為PPP行業(yè)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。
2、旅游類項(xiàng)目存在機(jī)會(huì)
2018年3月，文化旅游部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，明確了在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域推廣PPP模式。事實(shí)上，旅游項(xiàng)目因經(jīng)營性強(qiáng)，具有一定使用者付費(fèi)收入的特點(diǎn)，一直得到PPP青睞。
3、存量資產(chǎn)開展PPP為新增長點(diǎn)
財(cái)政部和國家發(fā)改委鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)。目前已落地項(xiàng)目及儲(chǔ)備項(xiàng)目庫中，存量項(xiàng)目比例均較小，優(yōu)質(zhì)的存量項(xiàng)目尚存較大的市場容量。隨著政府角色轉(zhuǎn)變和平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型，為盤活政府資產(chǎn)，緩解地方政府負(fù)債壓力，未來PPP模式運(yùn)用于存量項(xiàng)目將有較大發(fā)展空間。
四、對PPP發(fā)展對策建議
（一）強(qiáng)化PPP營銷
據(jù)報(bào)道，第一輪中央環(huán)保督察全面揭開四川環(huán)保問題面紗觸目驚心，其中廣安、達(dá)州、眉山、資陽等地市均存在一定問題，表明環(huán)保工作仍然任重道遠(yuǎn)，這也為環(huán)保類PPP項(xiàng)目提供了機(jī)會(huì)。
從近期的政策導(dǎo)向來看，民營資本參與PPP項(xiàng)目的扶持度得到提升，而央企等國有資本參與PPP的程度則受到限制。因此，PPP項(xiàng)目營銷過程中，需有意識(shí)與民營資本，特別是民營上市公司加強(qiáng)溝通，尋找PPP項(xiàng)目機(jī)會(huì)。
（二）全面提高PPP咨詢能力，樹精品意識(shí)
鑒于PPP今后長期存在性，PPP咨詢能力是未來工程咨詢機(jī)構(gòu)不可或缺能力之一。未來PPP項(xiàng)目減量提質(zhì)是大趨勢，比如，PPP項(xiàng)目所要求的績效考核方案、資金平衡方案（或有）、產(chǎn)業(yè)策劃方案（或有）對咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力也提出了更高的要求。
因此咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立精品咨詢意識(shí)，提高全過程咨詢服務(wù)水平，建立良好口碑效應(yīng)。目前，僅僅編寫兩評一案將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足客戶的需求，因此需拓展PPP服務(wù)范圍，向前進(jìn)行項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目投資決策，向后提供合同編寫及合同談判服務(wù)、績效考核和項(xiàng)目評價(jià)等。
當(dāng)然，PPP咨詢是集投資、法律、財(cái)務(wù)、金融、工程等領(lǐng)域的綜合性咨詢業(yè)務(wù)，成熟的團(tuán)隊(duì)及專業(yè)的咨詢?nèi)藛T依然緊缺，這需要PPP從業(yè)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面提高服務(wù)能力。
（三）構(gòu)建基于BIM及大數(shù)據(jù)的差異化PPP咨詢服務(wù)能力
目前整個(gè)PPP咨詢行業(yè)的咨詢服務(wù)嚴(yán)謹(jǐn)性不足，隨意性較大。在PPP項(xiàng)目咨詢過程中，如能借助“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、BIM技術(shù)來完成PPP項(xiàng)目信息集成和共享，為PPP項(xiàng)目各方提供更科學(xué)的決策和管理，逐步形成“大數(shù)據(jù)+PPP”咨詢服務(wù)能力，那么就能有效實(shí)現(xiàn)PPP咨詢服務(wù)的差異化，從而樹立品牌。
作者介紹：
吳震，晨越建管集團(tuán)咨詢部項(xiàng)目總監(jiān)，一直從事項(xiàng)目策劃、PPP項(xiàng)目咨詢、項(xiàng)目財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)評價(jià)等咨詢服務(wù)工作，主導(dǎo)及參與了多個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目策劃及PPP咨詢服務(wù)。