晨越建管集團(tuán)興文石海項(xiàng)目部夏豪
摘要：全過程工程咨詢師受業(yè)主委托，代表業(yè)主對工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程咨詢和服務(wù)。在工程咨詢活動中，咨詢工程師應(yīng)用多種科學(xué)的方法分析、處理各種信息，預(yù)測模擬多種情景，計(jì)算諸多指標(biāo)，構(gòu)建評價(jià)模型，輔助投資項(xiàng)目決策。其遵循獨(dú)立、公正、科學(xué)的原則，為業(yè)主提供階段性或全過程咨詢和管理的智力服務(wù)。本文以興文石海景區(qū)創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)首批必建項(xiàng)目為例，淺談全過程咨詢服務(wù)之景區(qū)建設(shè)的經(jīng)歷，以咨詢工程師在全過程咨詢服務(wù)項(xiàng)目的前期決策環(huán)節(jié)工作介入，在工作開展中出現(xiàn)的合同管理、方案比選、行政許可三個方面為著眼點(diǎn)，淺談在景區(qū)建設(shè)中全過程咨詢服務(wù)工作前期介入的思考。
關(guān)鍵詞：全過程工程咨詢、景區(qū)建設(shè)、合同管理、方案比選、行政許可
引言
2017年2月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》國辦發(fā)〔2017〕19號文件明確提出“培育全過程工程咨詢”，鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。頂層設(shè)計(jì)下，全過程工程咨詢已成為工程咨詢業(yè)轉(zhuǎn)型升級的大方向。
2019年3月，國家發(fā)展改革委&住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資(2019)515號，明確了工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)人員要求，對于工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)中承擔(dān)工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理或造價(jià)咨詢業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)具有法律法規(guī)規(guī)定的相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格。
全過程工程咨詢及咨詢工程師工作
全過程工程咨詢既是新鮮事物又是傳統(tǒng)行業(yè)領(lǐng)域，指建設(shè)單位（或投資方）根據(jù)工程項(xiàng)目特點(diǎn)和自身需求，采用多種服務(wù)方式組合，為項(xiàng)目決策、實(shí)施和運(yùn)營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。即將項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告編制、項(xiàng)目實(shí)施總體策劃、報(bào)批報(bào)建管理、合約管理、勘察管理、規(guī)劃及設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)優(yōu)化、工程監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)控制、驗(yàn)收移交、配合審計(jì)等全部或部份業(yè)務(wù)一并委托給一個全過程咨詢企業(yè)。全過程工程咨詢的服務(wù)模式主要分兩種，一種是由一家具備綜合能力的全過程工程咨詢企業(yè)全權(quán)負(fù)責(zé)全過程工程咨詢的全部工作；另一種是將全過程工程咨詢按任務(wù)屬性分為工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)類和工程項(xiàng)目控制與管理類。
全過程工程咨詢單位根據(jù)全過程工程咨詢合同提供咨詢服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)領(lǐng)可研、設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)代理、施工管理、運(yùn)營管理以及全生命造價(jià)管控的咨詢服務(wù)和過程控制工作。牽頭根據(jù)全過程工程咨詢業(yè)務(wù)開展情況及進(jìn)度，向各專業(yè)咨詢部門下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)，明確涉及部門、工作內(nèi)容描述、工作要求、工作成果、時間節(jié)點(diǎn)等，并負(fù)責(zé)對各專業(yè)咨詢部門進(jìn)行考核和計(jì)量。協(xié)調(diào)各專業(yè)咨詢部門（包括投資咨詢、招標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、BIM等），牽頭統(tǒng)一部署下進(jìn)行工作，派遣項(xiàng)目人員，提交成果，達(dá)成工作目標(biāo)。
1.項(xiàng)目案例背景
興文石海景區(qū)位于四川省宜賓市興文縣，處于四川盆地與云貴高原過渡地帶，其地質(zhì)遺跡主要有二疊紀(jì)地質(zhì)剖面、地表喀斯特地形、天坑、溶洞、洞穴堆積物、瀑布、溶蝕峽谷、古生物化石、風(fēng)暴巖沉積等，其中最著名的是天坑，是中國發(fā)現(xiàn)和研究天坑最早的地方。2002年5月17日被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，現(xiàn)為4A級國家級重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。
晨越建管集團(tuán)為宜賓市興文石海創(chuàng)建國家5A級旅游景區(qū)首批必建項(xiàng)目提供全過程咨詢服務(wù)，涉及景區(qū)群羊下山、七女峰、夫妻峰等1800畝區(qū)域內(nèi)林相景觀升級打造、改造地質(zhì)博物館、新建特色游客中心、游覽設(shè)施改造等，計(jì)劃將興文石海景區(qū)打造成為地質(zhì)科普博物館、世界級旅游目的地。
全過程工程咨詢工作內(nèi)容：協(xié)助甲方完成項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、報(bào)建、工作咨詢等；組織本項(xiàng)目的工程施工、甲方指定相關(guān)招標(biāo)代理、設(shè)備材料采購；組織本項(xiàng)目的施工圖預(yù)算的編制，施工階段全過程造價(jià)控制以及審核竣工結(jié)算等工程造價(jià)咨詢工作，依據(jù)授權(quán)權(quán)限，代表甲方依照國家法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定及相應(yīng)合同約定負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目（含所有的配套設(shè)施）的設(shè)計(jì)及技術(shù)管理、合同管理，對承包單位的建設(shè)質(zhì)量、工期、投資、安全等方面實(shí)施全方面、全過程控制與管理以及包括設(shè)計(jì)階段、施工準(zhǔn)備階段、施工階段、竣工交付階段、質(zhì)量保修期本項(xiàng)目建設(shè)紅線范圍內(nèi)的全部工程監(jiān)理；協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)、外部各方面關(guān)系；創(chuàng)造、維護(hù)與完善項(xiàng)目建設(shè)與施工條件；組織竣工驗(yàn)收，協(xié)助項(xiàng)目甲方辦理權(quán)屬登記；本項(xiàng)目全過程BIM服務(wù)（包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、施工階段、竣工驗(yàn)收階段、移交運(yùn)營單位階段的BIM 咨詢）；其他甲方認(rèn)為需要全過程工程咨詢單位完成的與工程相關(guān)的工作。
建成后的石海地質(zhì)公園，突出雄，打響“天下奇觀”金字招牌，大力展示“三絕”共生，天下第一，與天下第一瀑布貴州黃果樹齊名，與黔西織金洞媲美，“天下奇觀”必將大放光彩。
2.全過程咨詢服務(wù)工作在景區(qū)建設(shè)前期介入的困境
2.1.合同管理的困境
當(dāng)前，全過程工程咨詢服務(wù)合同尚無主管部委推薦的示范文本，與之相關(guān)的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司關(guān)于征求《全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本》（征求意見稿）意見的函建司局函市〔2020〕199號還在征求意見階段，尚未正式出臺。由于全過程工程咨詢委托方和服務(wù)方缺乏標(biāo)準(zhǔn)合同范本參考，容易造成對合同內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)性把控不足、各方權(quán)責(zé)利及風(fēng)險(xiǎn)分配約定不合理或約定不明等問題。雖然有少數(shù)省市發(fā)布了內(nèi)容各不相同的全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本，進(jìn)行了有益的嘗試，但尚未形成能取得共識的統(tǒng)一合同格式及標(biāo)準(zhǔn)條款，特別是在委托方式、委托時點(diǎn)等諸多方面還存在較大爭議。
合同管理的困境也折射出法律和制度的不健全，全過程工程咨詢是代表建設(shè)方，而本身又是造價(jià)、監(jiān)理、招標(biāo)等工作咨詢方，如何界定這其中的法律責(zé)任與義務(wù)。如現(xiàn)有的監(jiān)理行為已存在于施工建造及之外的服務(wù)活動之中，即：“三控兩管一協(xié)調(diào)”。是打破原有的監(jiān)理作為建設(shè)工程質(zhì)量、安全保障體系的五大責(zé)任主體之一，還是廢除重新建立新的規(guī)則，法律、制度和規(guī)章體系如何構(gòu)建其責(zé)權(quán)利之間的關(guān)系? “項(xiàng)目管理”公司按施工標(biāo)段對應(yīng)由若干不同單位提供“監(jiān)理服務(wù)”，對應(yīng)若干公司進(jìn)行“造價(jià)過控”......造成同一工程各單位之間既不是職能直線制，又不是矩陣式管理的狀況。
2.2.關(guān)于對設(shè)計(jì)站位的沖突
設(shè)計(jì)站位的沖突表現(xiàn)在不同行為主體的側(cè)重點(diǎn)。目前普遍存在實(shí)際工程中從方案設(shè)計(jì)到施工圖設(shè)計(jì)，很多業(yè)主單位直接對接勘測設(shè)計(jì)單位，有的甚至已經(jīng)完成施工圖審查定稿出圖，極少有咨詢公司參與的情況?？睖y設(shè)計(jì)單位往往因受概算和出圖時間的制約，難以做到多角度比選。投資方更加關(guān)注方案的功能性、美觀性以及經(jīng)濟(jì)性。而全過程工程咨詢單位則需要全面考量，首先側(cè)重符合國家及行業(yè)有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)法規(guī)和技術(shù)政策的條件，優(yōu)選建設(shè)方案，使其滿足項(xiàng)目決策分析與評價(jià)相應(yīng)階段的深度要求；還要滿足項(xiàng)目業(yè)主的發(fā)展戰(zhàn)略和對該項(xiàng)目功能、盈利性等方面要求；滿足技術(shù)先進(jìn)適用，具有前瞻性要求；滿足持續(xù)發(fā)展，資源節(jié)約，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，工程可靠等。作為咨詢方受企業(yè)委托，在建設(shè)項(xiàng)目的選址、布局和建筑物（構(gòu)筑物）的高度、體量、造型、色調(diào)應(yīng)與景區(qū)景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)方面為側(cè)重點(diǎn)，根據(jù)不同階段，研究的重點(diǎn)和解決問題的不同，從產(chǎn)業(yè)政策、方案和規(guī)模、城鄉(xiāng)規(guī)劃、估算投資、項(xiàng)目運(yùn)維等方面給業(yè)主建議。
景區(qū)建設(shè)中，業(yè)主方對建設(shè)方案的比選在決策階段的側(cè)重點(diǎn)在于競爭力、項(xiàng)目本身的盈利能力、資金的流動性和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面；而又對意境和美學(xué)層面?zhèn)戎仃P(guān)注較多，概念性的思路較多，沒有固定的模式，有的只是方向。容易受個人主觀認(rèn)識的限制，分歧較多、概念性的思路較多時，方案的確定出現(xiàn)反反復(fù)復(fù)，懸而未決。
2.3.同通用領(lǐng)域建設(shè)行政許可的差異
根據(jù)國務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》和建設(shè)部《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法》,并參照國家有關(guān)基本建設(shè)的管理法規(guī),建設(shè)部正式頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理規(guī)定》 [1993]848號文、《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）、四川省風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理辦法（2011年修訂），國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重要建設(shè)項(xiàng)目選址由建設(shè)部核準(zhǔn)，其他由省、自治區(qū)建設(shè)廳或直轄市園林行政主管部門核準(zhǔn)。
一般項(xiàng)目在報(bào)批管理中，在由當(dāng)?shù)乜h以上建設(shè)行政主管的發(fā)改部門、規(guī)劃部門、國土部門、建設(shè)部門、環(huán)評消防、水務(wù)辦理。根據(jù)核準(zhǔn)條件，國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)重要建設(shè)項(xiàng)目在行政許可條件、行政許可程序、建設(shè)管理制度上景區(qū)建設(shè)與一般建設(shè)項(xiàng)目存在差異。在景區(qū)報(bào)批管理工作中，以辦理《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》為例,項(xiàng)目的選址應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院建設(shè)主管部門核準(zhǔn)，并符合以下3個條件：
（1）有經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃文件及批件；
（2）有省、自治區(qū)建設(shè)廳或直轄市園林行政主管部門的初審報(bào)告；
（3）有建設(shè)項(xiàng)目專家論證報(bào)告。
建設(shè)單位或個人持建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)出具的選址定點(diǎn)意見，向當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門或規(guī)劃行政主管部門提出選址申請，經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核同意后報(bào)建設(shè)行政主管部門或規(guī)劃行政主管部門審查，由當(dāng)?shù)乜h以上建設(shè)行政主管部門或規(guī)劃行政主管部門核發(fā)建設(shè)工程選址意見書。
在當(dāng)?shù)乜h建設(shè)行政主管部門辦理建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》還涉及提供符合用途的土地權(quán)屬證件、國土部門核定的地籍圖等用地手續(xù)復(fù)印件。景區(qū)內(nèi)由于歷史原因，存在農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。根據(jù)《土地承包法》，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。
因此，報(bào)批管理涉及分級管控得到主管部門較多，牽涉法律交廣，辦理流程復(fù)雜。
3.全過程咨詢服務(wù)工作在景區(qū)建設(shè)前期介入的思考
3.1.合理分工 輔以法律和制度支撐
全過程工程咨詢法律關(guān)系定位,需要從法律方面進(jìn)行研究和考量,以減少和阻滯在全過程工程咨詢實(shí)施過程中產(chǎn)生的責(zé)權(quán)利糾紛。有適用于建設(shè)項(xiàng)目并兼顧不同階段、不同方式的咨詢服務(wù)及費(fèi)用計(jì)取等需求，集中約定協(xié)議雙方的基本權(quán)利義務(wù)的《全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本》后，才將化解委托方和被委托方管理協(xié)調(diào)中的缺位、失位、越位、錯位。
業(yè)主單位可在報(bào)規(guī)報(bào)建、組織協(xié)調(diào)方面可減小參與深度或少涉及，配備“少而精”的高素質(zhì)專家型、復(fù)合型、綜合協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的管理技術(shù)人才，聚焦在項(xiàng)目資金組織與調(diào)配、資源整合、外圍綜合協(xié)調(diào)溝通上。比如極積的與業(yè)主單位上級部門或政府職能部門對接，就工程實(shí)施中遇到的征拆問題、工程實(shí)施手續(xù)辦理等其它急需要協(xié)調(diào)工作推動工程進(jìn)展。
業(yè)主方與咨詢方管理職能分工的理想狀態(tài)
說明：
主導(dǎo)：★表示業(yè)主主導(dǎo)；☆表示全過程咨詢方主導(dǎo)
配合：◆表示業(yè)主方配合全過程咨詢方；◇全過程咨詢方配合業(yè)主方
3.2.打破觀念 充分授權(quán)
現(xiàn)階段的全過程工程咨詢，多數(shù)業(yè)主單位在項(xiàng)目前期建設(shè)過程中，委托咨詢公司從項(xiàng)目決策開始提前介入，多數(shù)情況是因法律法規(guī)要求，主要以協(xié)助甲方完成項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、報(bào)建咨詢工作起。方案比選的沖突中，多數(shù)業(yè)主存在一個誤區(qū)——對前期咨詢成果的質(zhì)量重視度不高。如建筑設(shè)計(jì)成果因“掌控者”的喜好被加上毫無營養(yǎng)的修飾，特別是在景觀設(shè)計(jì)中，領(lǐng)導(dǎo)個人喜好及審美觀點(diǎn)左右設(shè)計(jì)成果。
咨詢服務(wù)從項(xiàng)目決策開始提前介入，業(yè)主重視前期咨詢成果質(zhì)量，是整個項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素之一。在項(xiàng)目前期階段的工作中，不宜盲目追求進(jìn)度和節(jié)約費(fèi)用，而應(yīng)重在質(zhì)量管理，為投資項(xiàng)目各階段工作及其決策的科學(xué)性、可靠性提供依據(jù)。
咨詢成果的質(zhì)量讓業(yè)主是否滿意也標(biāo)志咨詢成果優(yōu)劣。咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期，應(yīng)建立完善的項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制和成果質(zhì)量評審制，使項(xiàng)目策劃的各個參與者、各個環(huán)節(jié)的工作處于有序和受控狀態(tài)，委托業(yè)主的要求也符合法律法規(guī)的，以確保前期咨詢成果的質(zhì)量。
3.3.消除崗位制約
不同的項(xiàng)目有不同的項(xiàng)目特征，不同的項(xiàng)目特征就有不同的行政許可程序。如景區(qū)項(xiàng)目，是屬于《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》內(nèi)項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請報(bào)告（書），不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工程序報(bào)告。但是，其又是生態(tài)安全和重大公共利益項(xiàng)目，政府從維護(hù)社會公共利益角度，以“三個清單”的方式依法進(jìn)行行政把關(guān)。所以，咨詢單位項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)要根據(jù)項(xiàng)目特征熟悉相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，配備相應(yīng)專業(yè)的崗位人員。
根據(jù)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資(2019)515號)的解讀：全過程工程咨詢的團(tuán)隊(duì)，應(yīng)由總咨詢師、全過程項(xiàng)目管理師、專業(yè)咨詢工程師組成。
熟知全過程工程咨詢服務(wù)的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對全過程工程咨詢項(xiàng)目落地實(shí)施、造價(jià)合約協(xié)同管控、項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)管控等相關(guān)知識深入了解，專業(yè)管理綜合化是全過程工程咨詢工程師的基本要求。打通流程節(jié)點(diǎn)，提升實(shí)操技能，才能避免“多跑路，跑彎路”的無效工作。不僅如此,在全過程咨詢實(shí)施過程中，這個團(tuán)隊(duì)還需要有經(jīng)驗(yàn)的律師、風(fēng)險(xiǎn)評估師、建筑(結(jié)構(gòu))工程師、建造師、和監(jiān)理工程師等,具備一項(xiàng)或多項(xiàng)技能的復(fù)合型管理人才。
推行全過程咨詢絕不是各專業(yè)簡單疊加，而是咨詢服務(wù)系統(tǒng)的貫通融合，這需要有工程全局性戰(zhàn)略素養(yǎng)的綜合型人才去支撐。當(dāng)前情況下，咨詢單位先在企業(yè)內(nèi)部有意識地進(jìn)行專業(yè)整合，打破業(yè)務(wù)專業(yè)崗位界線才能提高企業(yè)核心競爭力。
4.全過程咨詢時代展望
全過程工程咨詢不僅僅是存在于政府的紅頭文件之中,如今已經(jīng)逐漸在項(xiàng)目建設(shè)工作中試點(diǎn)、展開。無論本行業(yè)是否做好了準(zhǔn)備,無論建設(shè)從業(yè)人員否做好了準(zhǔn)備，建設(shè)項(xiàng)目的全過程工程咨詢服務(wù)已經(jīng)走入現(xiàn)實(shí)。
根據(jù)建設(shè)行政主管部門的意見，是想培育一批打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游的綜合性咨詢公司，即包含前期決策、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理、施工監(jiān)理、竣工驗(yàn)收以及貫徹全過程的投資管控和BIM服務(wù)。
發(fā)展思路的總體較為明確：
（1）指導(dǎo)行業(yè)合理有序的發(fā)展；
（2）推動行業(yè)優(yōu)勢組合；
（3）引導(dǎo)和約束投資方向；
（4）促進(jìn)資源合理配置；
（5）優(yōu)化行業(yè)結(jié)構(gòu)。
意味著業(yè)主需要具備全過程工程咨詢企業(yè)管理服務(wù)，業(yè)主將減少建立不必要的臨時管理團(tuán)隊(duì)；意味著行業(yè)內(nèi)將打破建設(shè)領(lǐng)域的“割據(jù)”狀態(tài)，整合行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)資源，尤其是人力資源，向著集約化方向發(fā)展。